Carenholm

SBK på förbjuden mark

Publicerad: 2012-05-14

Begrunda följande exempel hämtade ur verkligheten:

Det här är några färska exempel som visar på hur stadsbyggnadskontorens ledande tjänstemän kliver in på förbjudet område när man direkt eller indirekt styr in byggherrars och exploatörers val av arkitekt mot arkitektföretag som har stadsbyggnadstjänstemännens särskilda gillande.

Det har länge varit känt, och är knappast förvånande, att man i ledningarna hos några av de större stadsbyggnadsförvaltningarna har arkitektföretag som man uppskattar mer än andra. Det talas allmänt om förekomst av favoritlistor, vilket naturligtvis förnekas. Listor eller ej, själv har jag sett handlingar där kommunen angett vilka arkitekter byggherren ska välja i stället för de arkitekter han själv valt. Om formellt upprättade favorit- eller lämplighetslistor finns är inte avgörande – det är själva agerandet det handlar om och en lista kan sitta såväl i huvudet som vara fäst på papper.

Vad får egentligen kommunens arkitekter göra när det gäller att förorda viss arkitekt eller på annat sätt påverka exploatörens eller den markanvisningssökandes val av arkitekt? Att det i dag sker intrång på förbjudet område är helt klart. Lika klart är att agerandet i många fall ligger i en gråzon som man nog bör passa sig för att träda in i.

Frågorna är känsliga. Därför har debatten inte varit öppen, men det mullrar lite därute. Själv har jag länge varit medveten om frågeställningarna och åtskilliga arkitektföretag har från tid till annan tagit upp problemet med mig. Dags alltså att öppna debatten och försöka klargöra vad man får och inte får göra. Frågan är: Var går gränsen?

Inledningsvis något om de allmänna kraven på saklighet och opartiskhet i den kommunala myndighetsutövningen. Hur en offentlig tjänsteman ska sköta sitt arbete och sina uppgifter regleras i olika lagrum. Redan i Regeringsformen, en av våra fyra grundlagar, ges riktlinjer som även kommunerna och deras tjänstemän ska förhålla sig till:
”9 § Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet”

En rad regler finns om jäv och opartiskhet. I Kommunallagen 6 kap 25 § återfinns jävsreglerna gällande kommunalt förtroendevalda och tjänstemän. I en av SKL (Sveriges Kommuner och Landsting) utgiven liten skrift om dessa frågor står att läsa:
”Inom det offentliga handlägger vi ärenden och sköter andra uppgifter som ofta har stor betydelse för enskilda människor eller företag. En grundförutsättning är att vi aldrig agerar på ett sådant sätt att förtroendet för myndigheters, styrelsers, nämnders eller förvaltningars saklighet eller opartiskhet kan rubbas. En anställd eller förtroendevald ska inte ens kunna misstänkas för att låta sig påverkas av ovidkommande önskemål eller hänsyn i sitt arbete.”

Det finns en ideal bild av den kommunala tjänstemannen som, neutralt och objektivt, är den som tar fram beslutsunderlag i frågor som politikerna ska fatta beslut om. Den tydliga ansvarsfördelningen mellan å ena sidan politiska beslutsfattare och å andra sidan tjänstemän som är experter eller i övrigt har en ledarställning i den kommunala förvaltningen är dock i realiteten många gånger mer diffus. Det är vanligt förekommande att experter och chefstjänstemän beslutsmässigt agerar i det som teoretiskt är den politiska beslutszonen.

I praktiken inskränker sig inte experters och chefstjänstemäns arbete till formell beslutsberedning. De har specialkunskaper som används för att ge omdömen och redovisa åsikter. Därmed har de förstås ett påtagligt inflytande i den reella beslutsprocessen. Dessutom har, i många fall, den politiska makten delegerat beslutsmandat till sina tjänstemän.

Oavsett hur de informella beslutsprocesserna ser ut finns ett antal grundläggande regler som innebär att man inte får medverka till att gynna någon före någon annan. Någon får inte lyftas fram före någon annan. Reglerna tar fasta på beslutssituationer, det vill säga kommunaltjänstemannen får inte i beslut eller ställningstaganden gynna någon särskilt.

Vad gäller när det inte är fråga om beslut utan beredning av beslut?

Det finns alltså en likställighetsprincip som inte får åsidosättas i själva beslutsfattandet. Vad gäller då under den process som föregår det formella beslutsfattandet? Vilka möjligheter har en kommunal tjänsteman i ledande ställning att i en beredningsprocess agera så att åsikter, tyckande, omdömen, hänsynstaganden eller annan subjektivitet leder till ett beslut som i praktiken kan sägas innebära ett otillbörligt gynnande?

Många beredningsprocesser sker utan insyn eller öppenhet. Inte minst stadsbyggandet, vars processer är långa och tar många år, rymmer både formella beslut och mer informella ställningstaganden. Det kan därmed vara svårt att tydligt identifiera alla avgörande beslutspunkter, när beslut och ställningstaganden kontinuerligt görs under loppet av lång tid. Det formella beslutet sker ofta utan att underliggande ställningstaganden som föregått detta är transparent.

I tidiga skeden av processen är aktörerna på marknaden normalt angelägna om att få underhandsbesked från exempelvis stadsbyggnadsförvaltningen om hur man ser på en möjlig exploatering eller byggnation, vilka krav som kan bli aktuella och vad som kan göras för att underlätta en framtida smidig process. Att kommunens tjänstemän i en sådan tidig dialog informerar om kommunala ställningstaganden och förväntningar på kvalitet är naturligt. Bägge parter är angelägna om att tidigt tydliggöra regler och förväntningar så att planering och resurser kan läggas på det som kan tänkas vara genomförbart i en framtid.

Den kommunala tjänstemannen kan självfallet ha synpunkter på de förslag en aktör på marknaden kommer med. De synpunkter som framförs ska ses som en del av tjänsteutövningen och får inte bygga på personliga eller privata värderingar. I ett tidigt skede sker dock inte alltid diskussionen utifrån vad som är tillåtligt, utan mer utifrån förväntningar, oftast då från kommunens sida på kvalitativt resultat och från aktörens sida på framtida störningsfri process.

Får man tipsa om lämplig arkitekt?

Får kommunens tjänstemän förorda viss arkitekt eller ge råd om vilken eller vilka arkitekter en aktör på marknaden lämpligen bör vända sig till? Att så sker ibland är uppenbart. En aktör på marknaden får råd, eller rekommenderas, vända sig till viss eller vissa arkitekt(er) för att säkerställa fortsatt smidig process.

Det är här inte fråga om ett formellt beslutsfattande som dokumenteras, men är ändå ett slags informellt beslutsfattande eller direktivgivande, vars signalvärde är så tydlig att den berörda förstår vad han bör göra för att minimera sina problem i det vidare umgänget med kommunen.

De krav man kan ställa på utformning av byggnader måste ha stöd i gällande detaljplan, PBL eller annan lag, förordning eller föreskrift. När det gäller svårbestämda frågor som estetik, form och gestaltning finns rättsfall som tydliggör hur långt en myndighet kan gå. Utgångspunkten i de krav man kan ställa är den allmänna uppfattningen om vad som ska vara tillåtet, inte tjänstemannens professionella och/eller privata arkitekturuppfattning.

Att man på stadsbyggnadskontoret har sina favoriter bland arkitekterna på marknaden är självklart. Favoritlistor kan finnas i den bästa av välmeningar. Man vill ha bästa möjliga resultat och värnar om hög arkitektonisk kvalitet. Inte desto mindre finns det alltså gränser, som inte får överskridas. Då kolliderar en god ambition med grundläggande principer för hur kommunalt agerande och beslutsfattande ska gå till.

Om jag ska försöka ge min uppfattning om vad man får respektive inte får göra i olika situationer skulle jag vilja exemplifiera på följande sätt:

Föreslå eller förorda viss, eller vissa, arkitekt(er)  Ej tillåtet
Tipsa om en eller flera arkitekter att välja emellan.  Ej tillåtet
Hänvisa till en databas (exempelvis arkitekt.nu) eller
annan förteckning över arkitektföretag.
  Tillåtet
Ge allmänna råd om vad man bör tänka på vid val av arkitekt.  Tillåtet
Hålla en lista över arkitektföretag att rekommendera.  Ej tillåtet
Rekommendera en bygglovssökande att vända sig till arkitekt.  Tillåtet
Kräva att en bygglovssökande använder sig av en arkitekt  Ej tillåtet
Rekommendera en bygglovssökande att vända sig till en
annan arkitekt än den arkitekt som har upprättat handlingarna.
  Tillåtet
Kräva att en bygglovssökande vänder sig till en annan
arkitekt än den arkitekt som har upprättat handlingarna.
  Ej tillåtet

Besluten läggs utanför LOU-området

När kommunen ska upphandla arkitekttjänster måste man följa LOU. Kommunens möjlighet att styra upphandling av arkitekttjänster till vissa leverantörer på marknaden ska därmed , teoretiskt sett, vara obefintlig. I en upphandlingssituation ska leverantörerna, oberoende av eventuell favoritstatus, behandlas likvärdigt och de kriterier som i det enskilda fallet gäller för kvalificering respektive anbudsprövning ska fälla avgörandet

Så som regelverket för offentlig upphandling är utformat, och framför allt tillämpas, kan man säga att kommunen, i praktiken, har större möjlighet att direkt påverka valet av leverantör när det formella leverantörsbeslutet läggs utanför den kommunala beslutsprocessen. Det är naturligtvis i sig otillfredsställande, men ändå måste man kräva av stadsbyggnadsförvaltningarnas ledande tjänstemän att respektera gränserna för sina beslutsdomäner.

Staffan Carenholm